IL CONTRASTO ALLA CORRUZIONE:
IL PERCORSO INTRAPRESO CON LA L. 6 NOVEMBRE 2012, N. 190,
E LE POLITICHE ANCORA NECESSARIE
di Roberto Garofoli
Abstract. La legge 6 novembre 2012, n. 190, se certo non può dirsi risolutiva per la lotta alla corruzione, rappresenta un passo in avanti rispetto alle inerzie e ai gravi ritardi del passato, avviando una politica che spetta al nuovo Governo, sin dai prossimi mesi, proseguire e rafforzare, superando talune criticità già emerse con riguardo a talune misure introdotte, nonché promuovendo ulteriori interventi volti ad assicurare una maggiore effettività del contrasto del fenomeno: misure riguardanti il fronte della prevenzione (tra cui, in specie, quelle relative alla trasparenza e alla disciplina delle incompatibilità e dei limiti al pantouflage), della repressione (con un ripensamento del regime complessivo della prescrizione, oltre che con l’introduzione del reato di autoriciclaggio e il ripensamento delle fattispecie di falso in bilancio e di scambio elettorale), e della diffusa e capillare affermazione della cultura della legalità. Occorre, più in generale, far sì che cresca il “consenso” attorno all’idea secondo cui si tratta di un fenomeno che sta danneggiando il Paese, l’economia, la vita quotidiana dei singoli cittadini, e che dunque va osteggiato e mai tollerato. Un consenso che deve crescere anche nel mondo delle imprese e delle relative rappresentanze associative.
SOMMARIO: 1. Le dimensioni e i costi del fenomeno corruttivo: i dati. – 1.1. Le dimensioni della corruzione e della sua percezione. – 1.2. I costi. – 2. Le politiche di contrasto necessarie introdotte dalla l. 6 novembre 2012, n. 190. – 2.1. Le misure di prevenzione. – 2.2. La repressione. – 2.3. La diffusione della cultura della legalità. – 3. Le prospettive del contrasto alla corruzione. – 3.1. La prevenzione. – 3.1.1. I piani di prevenzione della corruzione. – 3.1.2. La trasparenza. – 3.1.3. La disciplina del cd. whistleblowing. – 3.1.4. Le regole di integrità. – 3.1.5. Selezione e status del dipendente pubblico. – 3.2. La repressione. – 3.2.1. Traffico di influenze illecite. – 3.2.2. Concussione. – 3.2.3. Le ulteriori misure necessarie. – 3.2.3.1. Prescrizione. – 3.2.3.2. I reati collegati: autoriciclaggio, falso in bilancio e scambio elettorale. – 3.2.3.3. Le pene accessorie. – 3.2.3.4. Premialità per chi denuncia in sede penale la corruzione. – 4. La diffusione della cultura della legalità. – 5. Il consenso sociale attorno al contrasto della corruzione e il ruolo delle associazioni imprenditoriali.
1. Le dimensioni e i costi del fenomeno corruttivo: i dati.
La lotta alla corruzione è da tempo diventata, anche per effetto della profonda crisi che coinvolge le più avanzate economie mondiali, una priorità nelle agende politiche internazionali: minando la fiducia dei mercati e delle imprese, il diffondersi delle prassi corruttive determina, invero, tra i suoi molteplici effetti, una perdita di competitività per i paesi.
Al Governo “tecnico” va riconosciuto, al riguardo, di aver posto il tema del contrasto alla corruzione tra gli obiettivi dell’iniziativa politica, anche con l’istituzione della Commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione presso il Ministero per la pubblica amministrazione e la semplificazione che, all’esito di plurimi confronti con l’OCSE, con esponenti delle magistrature e delle principali amministrazioni italiane, ha elaborato un Rapporto recante un’organica riflessione sul fenomeno della corruzione in Italia, oltre che il suggerimento di un ventaglio di misure di prevenzione ritenute necessarie perché la lotta alle illegalità nella p.a. sia davvero efficace2.
Dette misure sono in gran parte confluite nella legge 6 novembre 2012, n. 190, di cui si passeranno in rassegna novità e criticità, prima di illustrare le possibili strategie future di contrasto del fenomeno, con l’indicazione delle ulteriori misure necessarie ad assicurare una maggiore effettività alla lotta alla corruzione.
E’ opportuno, prima ancora, fornire alcune preliminari indicazioni, con l’intento di dare atto delle dimensioni del fenomeno corruttivo in Italia e dei costi che il diffondersi dello stesso comporta.
1.1. Le dimensioni della corruzione e della sua percezione.
Giova preliminarmente osservare che “misurare” la corruzione – (sia amministrativa che politica), intesa come abuso di ruoli e risorse (per lo più pubblici, ma anche privati) al fine di ottenerne vantaggi personali – è compito non certo agevole, attesa l’affidabilità solo tendenziale degli indicatori utilizzabili nel quantificare la quota non giudiziariamente emersa del fenomeno.
E’ comunque opportuno distinguere tra:
a) dati tratti dalle rilevazioni giudiziarie;
b) dati desunti all’esito dell’applicazione di talune metodologie volte a fotografare la percezione del fenomeno.
Ebbene, il raffronto tra i dati giudiziari (denunce e condanne) e quelli relativi alla percezione del fenomeno corruttivo evidenzia un rapporto inversamente proporzionale tra corruzione “praticata” e corruzione “denunciata e sanzionata”: mentre la seconda si è in modo robusto ridimensionata negli ultimi venti anni, la prima
è ampiamente lievitata, come dimostrano i dati sul Corruption Perception Index di Transparency International, le cui ultime rilevazioni – rese note lo scorso 5 dicembre – posizionano l’Italia al 72° posto su 174 Paesi valutati, con un peggioramento rispetto alla precedente rilevazione che ci vedeva al 69° posto (a pari merito con il Ghana e la Macedonia), con ciò riscontrandosi un progressivo aggravamento della corruzione percepita negli ultimi anni.
Analoga tendenza registra la Banca mondiale attraverso le ultime rilevazioni del Rating of control of corruption (RCC), che collocano l’Italia agli ultimi posti in Europa e con un trend che evidenzia un costante peggioramento negli ultimi decenni.
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